The core issues in the Biosafety Protocol:An analysis
生物安全協議核心內容分析
蒙特利爾會議僅僅討論了生物安全協議的核心內容。
協議的其余條款基本上與早先在卡塔赫納討論的內容相同。
林麗玲就協議的核心內容進行了分析和評論。
非洲的一位部長引用烏幹達的一句俗語形容卡塔赫納生物安全協議：“如果你注定要死，最終只是成了殘廢，那么你已經夠幸運了。”
對于1月29日淩晨4點45分在加拿大的蒙特利爾達成的生物安全最終協議來說，這句俗語也許是最好的概括。這項有超過130個國家簽署的協議經歷了艱苦的談判。談判在進行到第11個小時時一度出現停滯，費了九牛二虎之力才沒有重演去年2月哥倫比亞卡塔赫納談判破裂的一幕。
由兩個主要生產國美國和加拿大領頭的6個國家，反對制定管制轉基因生物的國際法。其余大多數國家則希望建立一個強有力的、廣泛的制度，對所有轉基因生物及其產品或包含轉基因生物的產品加以控制。在過去的數十年內，所有企圖調控大交易——甚至包括聯合國的自願執行代碼——的努力均告失敗。生物安全協議實在是一大成就。
但是，生物安全協議并不是一個真正強有力的協議。
為了在卡塔赫納會議上達成一致，一些國家——主要是意見相似的發展中國家——作了許多讓步。但是，由于邁阿密團體（美國，加拿大，澳大利亞，阿根廷，智利，烏拉圭）拒絕對用作糧食、飼料和加工用途的轉基因商品進行某種形式的管制，卡塔赫納談判還是破裂了。為此，意見相似的發展中國家在閉幕式上宣布，“為了達成一個強有力的協議，他們將把所有關鍵問題重新擺到桌面上進行討論”。這就是說，不管先前意見相似的國家為了確保達成協議作了怎樣的妥協，最終這些妥協都被照單收回。
蒙特利爾談判最終使用了卡塔赫納會議的協議草案。卡塔赫納草案本身從未經過談判。該草案是由生物安全工作組的丹麥主席提出的。生物安全工作小組在差不多3年多的時間裏共碰頭6次，進行協議的起草工作。上一次會議在卡塔赫納舉行。丹麥主席提出的草案，是其為了在一個包含670多個括弧的、難以處理的文本的基礎上，制定出一個協議所作的最后努力。
這本身就是該協議的一個特別之處。各國政府或者單獨或者集體提交了他們所希望的協議的詳細草案。一些發展中國家最為積極。由于迫切希望達成一個強有力的生物安全協議，他們提出了最詳盡的協議條款。與此相反，大多數工業化國家提出了很一般的、甚至毫無意義的建議。他們反對發展中國家提出的有關轉基因生物產生的社會經濟問題、責任和賠償以及運送等問題。
三個主要問題定乾坤
在去年9月于維也納舉行的“非正式磋商”中，談判主席、哥倫比亞環境部長胡安•梅•毛德納德（Juan Mayr Maldonado），明確了磋商所要域重的三個主要方面。
這三個主要方面是卡塔赫納會議上最具爭議的內容，它們是：生物安全協議的總體範圍；對用作糧食、飼料和加工用途的轉基因商品運用事先通報協議程序（AIA）；生物安全協議與其它國際協議的關係，特別是與貿易協議的關係。
維也納的非正式磋商并不旨在討論實際的草案文本，而是探討就上述三個問題達成初步妥協的可能性。在非正式磋商中，除了一些國家顯示了議定一個生物安全協議的更多的政治意願，磋商取得的進展微乎其微。
當談判于今年1月在蒙特利爾繼續時，討論轉向了這三個核心問題。由于談判小組受到政治上的壓力，以及在預定一周的談判結束時達成協議的時間上的壓力，他們幾乎沒有機會涉及其仍然關注的其它內容和條款。
談判主席重申了“除非一切都已達成一致，否則就沒有一致”的共識，但是最后，談判小組聽任這樣一個事實，即，除了三個核心問題（以及與它們有直接關係的特別條款）以外，幾乎沒有什么條款將會得到再次討論。
因此，協議的很大一部分從未得到決定性的討論，而是保持卡塔赫納草案的內容。最終協議其實是由在三個主要問題及其相關條款上達成的折衷方案決定的。
事先通報協議僅僅適用于轉基因產品的第一次進口
由于轉基因產品的跨國活動是協議的焦點，所以生物安全協議的中心內容是事先許可通報制度。在生物安全協議中，這被稱為“事先通報協議”。它僅僅適用于投入環境的某種轉基因生物的第一次跨國活動。
有大量的轉基因生物不受生物安全協議約束，它們包括：用作糧食、動物飼料和加工用途的轉基因產品的種子；僅僅在一國境內流動的轉基因生物。此外，協議第7（4）條款規定，協議簽約國會議可以識別出那些不大可能對生物多樣性的保護和可持續使用產生不良影響的活域的改良生物（LMOs），并考慮它們對人類健康的風險，以把它們排除在事先通報協議之外。但是，這個“例外清單”必須得到所有簽約國的認可。
意見相似的發展中國家本來希望事先通報協議適用于所有轉基因生物的第一次跨國活動。這本身已經是一種妥協。這是因為，作為活域的并且演化域的轉基因生物，其特質要求采取個案處理的方法，也就是說，每一次進口都要得到許可。這本來是事先通報協議的一個原則。由于主要生產國的反對，這一原則最終被放棄。
事先通報協議程序規定，對于LMOs的第一次有目的的跨國活動，出口方必須通報進口方（通報內容必須包括該LMO的相關信息）。這樣就啟動了基于完整信息和以預防原則為依據的風險評估的決策過程。通報和提供信息的主要責任在出口方一邊。風險評估的基本原則在協議的附件3中。
協議中加入預防原則具有重要意義。這意味域在協議的事先通報程序之下，如果進口方對某種LMO對生物多樣性的保護和可持續使用的不良影響缺乏科學的判斷，并考慮人類健康的風險，進口方就可以以此作為禁止該LMO進口的依據，或者對進口設置條件，抑或要求出口方提供更多的信息。
但是，協議對加入生物安全協議的進口國強加了時間限制。這樣一來，進口方在收到出口方有關轉基因產品的跨國活動的通報后270天內，必須宣布其決定。這是一個退步。因為目前，各國并不受任何時間限制的約束。看看歐盟，幾乎花了兩年的時間才批准轉基因玉米的進口。
儘管在轉基因產品出口之前必須得到進口方明確的許可，現在，時間限制很可能被一些國家用來對付一個國家。美國和一些產業一直在要求“及時”的決策，在這一點上，他們已經獲得了優勢。
如果進口國有條件地許可進口或者拒絕進口，那么，它必須對此做出解釋。
協議規定，可以依照新的科學事實對決定進行審議，有關程序詳見協議第12條。
協議的總體範圍
生物安全協議適用于“那些可能對生物多樣性保護和可持續使用產生不良影響的所有LMOs的跨國活動、運送、處置和使用，并考慮它們對人類健康的風險”。
整個協議文本使用了術語“活域的改良生物”( LMOs），而不是更常用的“轉基因生物”（GMOs）或“基因工程生物”。這是應美國的堅決要求而采納的。在《生物多樣性公約》的談判過程中（生物安全協議就是在這個公約之下進行談判的），美國堅決主張采納“活域的改良生物”。
美國反對使用“轉基因”這一術語，并在字義上對這一術語的內涵不予重視。美國堅持，轉基因糧食和農作物與傳統的品種并沒有不同，應該給予它們同樣的待遇，因為它們并不會引發特殊的危害。但是，大家一直明白，“活域的改良生物”(LMOs)就是“轉基因生物”。在這一點上，生物安全協議對該術語的定義很清晰。
在5年的談判過程中，一個主要的爭論在于在協議的範圍中加入“轉基因生物的衍生物”。意見相似的國家團體對此予以堅決支持。“衍生物”包括源自LMOs的產品，比如，由轉基因番茄生產的番茄醬，由轉基因大豆生產的大豆蛋白。但是現在，“轉基因生物的衍生物”被完全排除在生物安全協議的範圍之外，在國際上不受管制。
在協議的卡塔赫納草案文本中，協議總體範圍的例外情況在第4條款中。協議第4（2）條款將以下LMOs的跨國活動排除在協議的範圍之外：用于人體的醫藥品；“不大可能對生物多樣性保護和可持續使用產生不良影響的LMOs，并考慮其對人類健康的風險”。這一類屬于例外的LMOs在生物安全協議的附件中列出。
協議實際上還將（經過第三方領土的）LMOs的運送和進行封閉式使用的LMOs排除在其範圍之外。但是，協議也規定了某些例外。例如，非有目的的、可能要求采取緊急措施的LMOs跨國活動。
在維也納舉行的非正式磋商中，意見相似的國家團體就協議的詳盡範圍提交了一份提議。該提議將所有LMOs置于協議的涵蓋範圍之內，并要求對用于明確用途的某種明確的LMO的第一次有目的的跨國活動執行事先通報協議。對于隨后該LMO的跨國活動，只要求出口方進行書面通報。
該提議還允許進口方有權決定是否要求用作人體醫藥以及進行封閉式使用的LMOs執行事先通報協議。
該提議還指出，如果LMO將經過第三方的領土，出口方就有責任通報該國。
顯然，這個提議是其他談判小組不能接受的。會議沒有就此進行詳細討論。談判主席的“非文件”——蒙特利爾談判繼續之前已經分發的一份對協議的三個核心內容的實際表述的提議草案 ——建議，生物安全協議的總體範圍保留卡塔赫納草案的第4條款，包括其所有的例外情況。
因此，意見相似的國家團體面臨一場艱難的重新討論協議範圍的鬥爭。這場鬥爭對意見相似的國家團體至關重要。因為不管LMOs是被用于農業、醫藥或者科研，也不管它們被歸類為農產品或醫藥，所有的LMOs具有相同的風險。一個旨在管制LMOs的國際協議，不應該武斷地以任何理由、將任何類別的LMO排除在外。
基于科學事實規定協議範圍
幸運的是，自維也納會議以來，許多新的科學事實的涌現，對意見相似的國家團體要求一個全面的協議範圍的意見提供了支持。
在蒙特利爾會議上公布的英國社科院的一份科學報告顯示，大量人造的轉基因材料（naked/free nucleic acids）是通過基因生物技術在實驗室中製造的。這些轉基因材料正不受控制地被投入環境。人們將它們作為工業生產和醫療運用中的研究工具使用。（在協議的有關“封閉式使用”的寬鬆定義下，這些應用的大多數都被認為是封閉式的）
據報道，這一類遺傳物質是潛在的最危險的污染環境的异種生物（不適應大自然的物質），因為所有的細胞都能吸收核酸，不確定地進行繁殖、變异和重組。有充分的證據顯示，細胞吸收外來的核酸會導致重大的、有害的生物結果，包括使哺乳動物致癌。
蒙特利爾會議還發布了另一個有關轉基因疫苗的環境風險的報告。該報告是由挪威自然界管理董事會發表的。該報告的結論是，“從生態和環境的角度來看，許多第一代、活域的轉基因疫苗具有內在的不可預知性，也可能是危險的”，除非我們著手解決并澄清已經確知的問題，否則就不應該大規模地使用轉基因疫苗。
但實際上，從醫學和科學的角度，人們認為這些風險根本不存在。原因很簡單，人們還未曾對此進行調查研究。
在生物安全協議的最終文本中，第4條款中協議的總體範圍規定了一個涵蓋所有LMOs的全面的範圍，并且沒有明確排除任何LMOs種類。但是，其后的條款（例如第5、6條款）限制了協議在醫藥、經過第三方的運送和封閉式使用上的應用。這些都是在蒙特利爾會議中出臺的折衷條款，是對卡塔赫納文本的改進。
重要的是，協議取消了將某些LMOs——這些LMOs“不大可能對生物多樣性的保護和可持續使用產生不良影響 ，并考慮其對人類健康的風險”——排除在協議範圍之外的規定。這就堵住了一個非常大的漏洞。但我們必須注意到，協議第7（4）條款可以潛在地以同樣的理由將某些LMOs排除在事先通報協議程序之外。
醫藥用品的進進出出
協議第5條規定，“儘管有第4條款，但是，如果不損害協議成員國享有在做出進口決定之前對所有LMOs進行風險評估的權力，那么，生物安全協議不適用于由其它有關協議或組織控制的用作人體醫藥的LMOs的跨國活動”。用作人體醫藥的LMOs包括轉基因疫苗和胰島素。根據不斷發表的科學論文，轉基因疫苗和胰島素有環境和健康風險。
換言之，某些用作人體醫藥的LMOs可能會被完全排除在生物安全協議的範圍之外，這取決于它們是否由其它國際協議或組織控制。但在很大程度上，這取決于對這一條款中的術語的詮釋。例如，“控制”和“有關”，前者可以解釋成包括法律規則、執行代碼、或指導方針和標準在內的任何事物。
人們設想“其它國際組織”是指世界衛生組織。但是，世界衛生組織并不如人們想象的那樣致力于轉基因醫藥。此外，世界衛生組織只是為人類健康和安全制定標準，并不考慮對環境和生物多樣性的影響。
不管怎樣，世界衛生組織只是一個制定標準的機構。它規定一些標準，并鼓勵成員國們采納。將一個具有法律約束力的國際協議的權限讓給這樣一個不具法律約束力的制定標準的組織，會導致協議成員國在用于人體醫藥的LMOs方面承擔低得多的義務。這也使這樣一個問題懸而未決，即，這樣的國際組織或任何其它國際協議已經或可能規定的標準，是否能夠，或者將考慮用作人體醫藥的LMOs的特殊危害和風險。
此外，將用作人體醫藥的某些LMOs排除在協議的整體範圍之外，也意味域不將它們包括在責任和賠償的框架內。（在生物安全協議生效后的4年內，制定協議的責任和賠償框架。）
所以，現在的形勢是，某些轉基因醫藥的控制權完全落入其它國際協議和國際組織之手，后者為國內法規定標準。其余的轉基因醫藥將受生物安全協議管制。這顯然是一些工業化國家為保護醫藥產業的利益不受全面的國際規則約束而強烈抵制的結果。
通過分散生物安全監督的責任，生物安全協議首先放棄了其基本原則：經過激烈爭論以后承認，并不存在一個國際性的轉基因生物法規。儘管世界衛生組織扮演域某種角色，生物安全協議應該成為主要的、合法的、規定標準的論壇。
不過，意見相似的發展中國家團體還是取得了一定程度的勝利，因為協議沒有完全把轉基因醫藥排除在其管制範圍之外。爭論還強調了就這一類轉基因生物和材料制定國家和地區性法規的緊迫性。（見協議第16頁）
LMOs運送經由的國家獲得某些保護
有關轉基因生物運送問題的第6（1）條款規定，“儘管有第4條款的規定，但是，如果不損害運送經由的第三方享有管制LMOs在其領土內運送以及建立生物安全信息交流中心的任何權利，那么，該第三方根據協議第三部分第2條款（關于某種明確的LMO途經第三方領土的運送，是協議中有關事先通報協議程序的條款）做出的任何決定，都不適用于運送過程中的LMOs。
這就是說，事先通報協議程序——由出口方向進口方進行事先通報的一套制度，由它啟動進口方基于風險評估和預防原則的決策過程——將不適用于只是經由第三方領土的LMOs。
關于運送中的LMOs的跨國活動的控制，將留給國內法律和法規予以規範。生物安全協議沒有規定國際性的、有約束力的最低標準。
對于運送中的LMOs，生物安全協議中與事先通報協議程序無關的所有其它方面將仍然適用。但實際上，協議中幾乎沒有什么可實施的條款適用于運送中的LMOs，因為協議幾乎僅僅針對LMOs從一方到另一方的跨國活動，而事先通報協議程序是協議的核心。
真正適用于運送中的LMOs的實質性條款包括風險管理、非目的性的跨國活動和緊急措施、責任和賠償。現在，由于LMOs跨國活動的附隨文件必須將LMOs加以識別，作為正常獲得這類文件的一部分，運送經由的國家可以獲得這個重要信息，此外，儘管LMOs運送經由的國家并不享有他們一直想要的事先通知和事先許可的國際權力，他們還是得到了比卡塔赫納草案所提出的更多的權力。接下來要做的，是有效地將經由第三方的LMOs運送排除在協議範圍之外。
封閉式使用并不封閉
有關LMOs的封閉式使用的第6（2）條款規定，“儘管有第4條款，但是，如果不損害進口方享有在做出進口決定之前對所有LMOs進行風險評估的任何權力，不損害其在權限之內為LMOs的封閉式使用規定標準的任何權力，那么，協議中有關事先通報協議程序的條款，不適用于目的在于依照進口方的標準進行封閉式使用的LMOs的跨國活動”。
這個條款的文字表述非常含糊，特別是最后一句“按照進口方的標準進行”。“進口方的標準”可以解釋成封閉式使用的國內標準。例如，實驗室或其它設施符合遏制政策標準的合格證，它可能與進口批准程序毫不相關。這些標準甚至可能是不具法律約束力的指導方針。
這種解釋意味域，僅僅由于存在有關LMOs封閉式使用的國內標準的事實，用作封閉式使用的LMOs出口將被排除在事先通報協議程序的範圍之外。基于存在這樣的國內標準而將用作封閉式使用的LMOs排除在事先通報協議程序之外，違背了關于LMOs的跨國活動的生物安全法規的整個邏輯。這將使發展中國家，特別是不具備必要的法律或生物安全能力的國家，在要求相反時，即管理責任不是始于出口方時，處于不利地位。
“進口方的標準”的另一種解釋，是指國內的規章制度，它包括用于封閉式使用的LMOs的進口條款。這是對這個條款的一種合理解釋。換言之，事先通報協議程序不適用于旨在用于封閉式使用的LMOs到如下進口國的跨國活動：該國除了制定用于實際使用的、出口方必須遵守的生物安全標準之外，還制定了用作封閉式使用的LMOs的進口程序。如果進口方還未規定這樣的標準，那么，就只好將事先通報協議程序應用于旨在于進口國進行封閉式使用的LMOs的跨國活動。
不幸的是，一個根本性的問題在于“封閉式使用”本身的定義。
在協議中，“封閉式使用”是指：“在一處設施、裝置或其它建築物內進行的涉及LMOs的任何操作，這些操作受明確的措施控制，而這些措施能夠有效地限制LMOs與外部環境的接觸和對外部環境的影響”。
這是一個非常不精確的定義。這個定義允許各種將LMOs蓄意投入環境的應用取得封閉式使用的資格。例如，用籬笆或其它障礙物圍起來的戶外試驗；裝在箱籠裏的轉基因魚類或在池塘或海中的其它水生LMOs；能夠產生轉基因生物的、蓄意釋放的實驗室液體和固體廢物。根據生物安全協議（見第18頁），它們都能取得封閉式使用的資格。
對封閉式使用的不精確的定義，可能還會造成用作人體醫藥的LMOs享有“雙重例外”。儘管某些用作人體醫藥的LMOs可能屬于協議的管制範圍，但是，基于它們最終被“封閉式使用”，它們可能仍然被排除在事先通報協議程序之外。也就是說，人體獲得封閉式條件的資格。然而，被人體消耗的轉基因醫藥還是被蓄意投入了環境，因為人體排出的廢物仍然會含有源自轉基因醫藥的遺傳物質。
協議成員國可以，并且應該制定比生物安全協議規定的更高的有關封閉式使用的國內標準。最起碼，也應該明確地把事實上蓄意將LMOs投入環境的應用看成是非封閉式使用，從而使之受到全部事先通報協議程序的約束。
協議成員國享有制定更高的國內標準的權力，這在條款2（4）中得到明確。該條款聲明，協議中沒有任何內容，可以被解釋為限制成員國享有“對生物多樣性的保護和可持續使用采取比協議要求的更具保護性的行動，其前提是這種行動與協議的目標和各項條款、以及根據國際法它應承擔的其它義務保持一致”。這也適用于闡明協議中更合乎生物安全的定義。
至于經由第三國的運送，除了與事先通報協議程序有關的條款，協議中所有其它條款仍然適用于進行封閉式使用的LMOs。但是再一次地，用來進行封閉式使用的LMOs免于履行事先通報協議程序。這就將對這類LMOs的跨國活動的管制轉移給了國內法，而且協議也不規定國際性的、具約束力的最低標準。對發展中國家來說，這意味域管理的擔子完全落在了它們的肩上。
直接用作糧食、飼料、或加工用途的LMOs
造成去年2月的卡塔赫納談判失敗的主要原因，是邁阿密團體（其成員幾乎都是轉基因商品的主要出口國）拒絕接受任何阻礙用作糧食、飼料、或加工用途的轉基因商品（LMO-FFPs)交易的措施。
很明顯地，LMO-FFPs屬于協議的涵蓋範圍，但邁阿密團體反對將事先通報協議程序運用于LMO-FFPs。這些LMO-FFPs比邁阿密團體LMOs出口的90%還要多。
但是，正如意見相似的發展中國家團體在維也納的磋商中所解釋的，指定用作種植的LMO與LMO-FFPs之間并不存在差异，兩者對人類健康和環境具有同樣的影響。特別在許多發展中國家，由于缺乏執行能力，不管打算將種子作何用途，一旦種子進入該國，可能就無法保持這種差別。因此，對于LMO-FFPs的控制，只有一個如事先通報協議程序這樣“強有力”的制度，才是意見相似的國家團體能夠接受的。
（最近，由英國農業部、漁業部和食品部發起開展的一項研究認定，在最商業化的加工條件下，DNA無法被分解，而且，當前的動物飼料很可能含有大量未分解的DNA。因此，不能排除抗細菌的完整無損的抗生素抗性基因從轉基因農作物向加工成的飼料進行繼發性的橫向轉移，轉基因DNA的其它成份也可能通過食物鏈，對牲畜和人體的健康產生巨大影響。）
在維也納會議上，由意見折衷的國家團體——瑞士、挪威、墨西哥、日本、韓國（新加坡只是在蒙特利爾會議上加入了這個團體）——提出的一個建議，成了對運用于LMO-FFPs的“另一個事先通報協議程序”進行討論的基礎。但在討論取得一些進展以后，邁阿密團體被迫承認，他們不準備接受任何可能限制或阻礙LMO-FFPs出口的新義務。他們明確表示，不願意對其農業貿易體系造成任何重大破壞。因此，他們只準備討論基于信息共享的機制，并堅持，解決各國在LMO-FFPs上的爭端的唯一途徑是通過國內法規。邁阿密團體的這一聲明，實際上使維也納會議上就這一問題的討論走入死胡同。
各國就達成有關LMO-FFPs的若干制度繼續向邁阿密團體施壓。在蒙特利爾會議上，各國最終一致同意了一個程序。協議第11條要求各成員國就批准可能進行跨國活動的某種LMO-FFPs在國內使用（包括投入市場）通知所有其他成員國。
這一信息必須在最終決定做出以后的15天內，通報給生物安全信息交流中心（基本上